Очищення влади

Визначення і загальна характеристика

ОЧИ́ЩЕННЯ ВЛА́ДИ — процес, притаманний будь-якій владі, що полягає у звільненні службовців з посад за зловживання чи правопорушення, а також у забороні (законом, рішенням суду чи адміністративного органу) певним особам обіймати посади публічної служби. О. в. відбувається при застосуванні антикорупційного законодавства (див. Корупція), яке передбачає відповідальність за відповідні правопорушення, однак його можуть здійснювати як спеціально запроваджений процес відсторонення осіб від публічних посад та заборони їм обіймати такі посади, зумовлений екстраординарними суспільно-політичними подіями — зміною влади, політичного режиму. У такому випадку О. в. є засобом заміни носіїв «старої» влади на представників «нової». Такі люстраційні процеси (див. Люстрація), проведені наприкінці 1980-х — на початку 1990-х рр. у багатьох постсоціалістичних країнах, пов’язані зі зміною політичного режиму з соціалістичного на демократичний і потребою заснування (відновлення) держав на принципово інших засадах. Натомість в Україні, після відновлення нею незалежності 1991 та визначення курсу на побудову суверенної демократичної держави, таке О. в. здійснене не було, незважаючи на величезну об’єктивну потребу в ньому. Це стало однією з головних причин глобальних економічних, політичних і соціальних проблем, що істотно загальмували розвиток України. Рішення про системне О. в. ухвалено в Україні надто пізно — після Революції гідності та усунення політичного режиму В. Януковича 2014. Тоді ВР України прийняла низку рішень, зокрема спеціальні люстраційні закони. О. в. розпочато з Конституційного Суду України, що відіграв особливу роль в узурпації влади В. Януковичем.

24 лютого 2014 ВР України постановою «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді» за порушення присяги достроково припинила повноваження та звільнила з посад 5 суддів Конституційного Суду України (А. Головіна, М. Колоса, М. Маркуш, В. Овчаренка, О. Пасенюка), а також запропонувала в. о. Президента України та з’їзду суддів України достроково припинити повноваження та звільнити з посад суддів Конституційного Суду України, призначених за їхньою квотою (Ю. Бауліна, С. Вдовіченка, В. Бринцева, М. Гультая, М. Запорожця, О. Сергейчука, Н. Шаптали). Підставою для такого звільнення вказано незабезпечення цими суддями верховенства Конституції України, порушення обов’язку захищати конституційний лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина, вчинення ними дій, що суперечать змісту присяги та чесному і сумлінному виконанню обов’язків судді Конституційного Суду України. Прийнятими ними рішеннями у неконституційний спосіб з привласненням повноважень ВР України було змінено Конституцію України, порушено засадничі конституційні принципи народовладдя та розподілу влад (зокрема Рішенням від 30 вересня 2010 № 20/2010-рп у справі про дотримання процедури внесення змін до Конституції України). Однак глава держави і з’їзд суддів України проігнорували звернення парламенту та, на відміну від ВР України, не прийняли рішень про звільнення вказаних суддів з посад за порушення присяги. Більше того, 18 березня 2014 Ю. Баулін став головою Конституційного Суду України і у цьому статусі 7 червня того ж року привів до присяги новообраного Президента України П. Порошенка. 2019 посаду голови Конституційного Суду України обійняла Н. Шаптала, яка привела до присяги вже іншого новообраного Президента України — В. Зеленського. Правовий парадокс такого О. в. полягає у тому, що за наявності одних і тих же підстав, за одне і те ж саме діяння одні особи, які його вчинили, понесли юридичну відповідальність (були звільнені з посад), інші — не лише не понесли будь-якої юридичної відповідальності, але й мали суттєве кар’єрне зростання на публічній службі — зайняли найвищі державні посади.

8 квітня 2014 ухвалено Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», що визначив правові та організаційні засади проведення спеціальної перевірки суддів судів загальної юрисдикції як тимчасового посиленого заходу з використанням існуючих процедур розгляду питань про їхнє притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення з посади у зв’язку з порушенням присяги з метою підвищення авторитету судової влади України та довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності та справедливості. Відповідно до цього закону створено Тимчасову спеціальну комісію з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, до складу якої увійшли 5 членів із числа суддів у відставці від Пленуму Верховного Суду України, а також по 5 представників від Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики та ВР України. Законом (статті 2, 3) на цю комісію покладено обов’язок упродовж року провести перевірку суддів судів загальної юрисдикції, які одноособово або у колегії суддів у певний період (з 21 листопада 2013 до дня набрання чинності цим законом) приймали рішення, пов’язані з: обмеженням прав громадян на проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій; обранням запобіжних заходів у вигляді тримання під вартою; винесенням обвинувальних вироків щодо осіб, які визнані політичними в’язнями та/або осіб, які були учасниками масових акцій протесту у зв’язку з їхньою участю у таких акціях; наданням дозволу на проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій стосовно осіб, які були учасниками масових акцій протесту; накладенням адміністративних стягнень на осіб, які були учасниками масових акцій протесту, у вигляді позбавлення права керування транспортними засобами, за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, а також за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій.

Крім того, під перевірку підпадали судді, які приймали рішення у справах, пов’язаних з проведенням виборів до ВР України 7-го скликання, скасуванням їхніх результатів або позбавленням статусу народного депутата України особи, обраної народним депутатом цього скликання. За результатами перевірки Тимчасова комісія, що організаційно діяла при Вищій раді юстиції, ухвалювала висновок про порушення суддею присяги, наявність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, наявність у діях судді ознак злочину або про невстановлення фактів, що свідчили б про порушення суддею закону. Відповідний висновок направляли до Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів або Генеральної прокуратури України. З діяльністю цієї комісії були пов’язані великі суспільні очікування щодо очищення суддівського корпусу, однак у силу різних причин вона виявилася малоефективною. За період своєї діяльності Тимчасова комісія прийняла від різних суб’єктів 2192 заяви про недотримання суддями законів, на їхній підставі призначила 309 перевірок, з яких закінчила 66. За результатами перевірок вона направила до Вищої ради юстиції 41 висновок про наявність ознак порушення присяги в діях 46-ти суддів. За цими висновками Вища рада юстиції внесла подання ВР та Президенту України про звільнення 29-ти суддів з посад за порушення присяги. У червні 2016 офіційно оголошено про припинення її діяльності. У серпні того ж року керівник департаменту з питань люстрації Міністерства юстиції України Т. Козаченко повідомила, що «люстрація судової системи фактично не відбулася». Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» також передбачав автоматичне звільнення голів усіх судів (вищих, апеляційних, місцевих) та їхніх заступників, припинення повноважень членів Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії, а також припинення повноважень делегатів з’їзду суддів України та конференцій суддів, обраних до набрання чинності цим законом. Однак і ці заходи не призвели до серйозних змін у судовій системі та її кардинального очищення.

16 вересня 2014 ВР прийняла Закон України «Про очищення влади», що вже охоплював усіх службовців публічної влади. Потребу в запровадженні такого широкомасштабного механізму люстрації обґрунтовано тим, що він є одним із способів консолідації суспільства та подолання негативних наслідків авторитарного режиму колишньої влади. Ініціатори цього закону були переконані, що проведення процедури О. в. дасть змогу відновити довіру громадян до влади, а також мінімізувати корупцію у державних органах. О. в. цей закон визначив як встановлену ним або рішенням суду заборону окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі, окрім виборних посад) в органах державної влади та місцевого самоврядування. Законом передбачено, що О. в. здійснюють із метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їхньому здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України В. Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Натомість фактичний предмет цього закону є значно ширшим, ніж заявлена у ньому мета, оскільки його дію поширено на абсолютно різні категорії осіб, а саме: осіб, які обіймали певні посади у період перебування В. Януковича на посту Президента України; працівників правоохоронних органів і суддів, які вчиняли певні дії та приймали певні рішення під час Революції гідності; осіб, які працювали на керівних посадах у КПРС та комсомолі; були штатними чи негласними агентами КДБ, Головного управління розвідки МО СРСР, закінчили ВНЗи КДБ СРСР; осіб, стосовно яких рішенням суду встановлено, що вони здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади В. Януковичем, підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України, що спричинило порушення прав людини; осіб, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей у поданих ними деклараціях про майно та доходи, а також невідповідність вартості їхнього майна доходам, одержаним із законних джерел. Таким чином, автори цього закону передбачили всеохоплюючу люстрацію, вочевидь, прагнучи одноразово очистити державну владу практично за усіма можливими критеріями, зокрема компенсуючи таким чином нездійснення О. в. відразу після відновлення незалежності України 1991. Позитивний момент такого підходу — намагання докорінно змінити владу в Україні, здійснити її кардинальне очищення; негативний момент — закон передбачив застосування люстрації до тих категорій осіб, яка за спливом часу навряд чи могла вже бути застосована і, якщо й могла, то навряд чи мала б бодай яку ефективність (високопоставлених функціонерів КПРС і комсомолу); до суддів, стосовно яких уже діяв спеціальний люстраційний закон, відтак фактично запроваджено стосовно суддів повторну люстрацію; до осіб, які подали недостовірні відомості до майнових декларацій, хоча відповідальність за це уже передбачена антикорупційним законодавством.

Таким чином, зміщено основну мету цього закону, нівельовано його заходи, розпорошено зусилля з О. в., ускладнено його виконання, пов’язане з великим бюрократичним навантаженням та потребою залучити до його виконання значний державний ресурс. Цей закон істотно відрізнявся від люстраційних законів, ухвалених у постсоціалістичних країнах Центральної і Східної Європи — по-перше, набагато ширшою сферою застосування, по-друге, передбаченням заходів, які у традиційному розумінні не є люстраційними (антикорупційні заходи, встановлення відповідальності для працівників правоохоронних органів і суддів за прийняття певних рішень).

Згідно із законом, заходи з О. в. застосовують щодо всіх посад і службових осіб (окрім виборних посад) органів державної влади та місцевого самоврядування, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад. Стосовно них мала бути проведена люстраційна перевірка, за результатами якої складали висновок про наявність чи відсутність заборон певній особі обіймати посади в органах публічної влади. У разі наявності таких підстав особу звільняли з посади публічної служби або якщо вона претендувала на зайняття такої посади, то їй відмовляли у призначенні на таку посаду. Органом, уповноваженим на проведення люстраційної перевірки, визначено Міністерство юстиції України. У його структурі створено департамент із питань люстрації на чолі з громадським діячем, співзасновником громадського об’єднання «Громадський люстраційний комітет», адвокатом Т. Козаченко. Закон передбачав формування єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади». До нього вносили відомості про особу, щодо якої застосовано положення зазначеного закону: прізвище, ім’я, по батькові; місце роботи, посада на час застосування положення цього закону; відомості про стан проходження перевірки особою; інформація про надходження висновків про результати перевірки, що свідчать про наявність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, люстраційних заборон; час, протягом якого на особу поширено відповідну люстраційну заборону. Вказані відомості не належали до конфіденційної інформації про особу та не могли бути обмежені в доступі.

Закон встановив, що автоматичному звільненню з посад та забороні десяти років обіймати посади на публічній службі підлягають особи, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 по 22 лютого 2014: Президента, Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, Віце-прем’єр-міністра, Міністра, керівника іншого центрального органу виконавчої влади, голови Національного банку України, Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення, їхнього першого заступника, голови або члена національної комісії, що здійснює відповідно державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг, генерального прокурора, голови Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки, начальника Управління державної охорони, керівника державної податкової та митної служби, керівника податкової міліції, їхніх перших заступників чи заступників, заступника Міністра внутрішніх справ, секретаря Ради національної безпеки і оборони, їхніх перших заступників чи заступників; глави адміністрації Президента, керівника Державного управління справами, секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їхніх перших заступників чи заступників; члена Вищої ради юстиції (крім голови Верховного Суду), члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів, голови Державної судової адміністрації, їхніх перших заступників чи заступників; керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки, Міністерства внутрішніх справ, державної податкової та митної служби, податкової міліції; керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ, державної податкової та митної служби, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, місті Києві та Севастополі, голови Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрацій, їхніх перших заступників чи заступників, голови районної державної адміністрації, районної у місті Києві державної адміністрації; начальника Генерального штабу — Головнокомандувача Збройних сил України, командувача Сухопутних військ, Повітряних сил, Військово-морських сил Збройних сил України, їхніх перших заступників. Такі ж заходи в межах О. в. поширено на співробітників правоохоронних органів і суддів, які вчиняли певні дії та/або ухвалювали певні рішення з притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності учасників мирних зібрань під час Революції гідності, застосування до них запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою. Закон заборонив протягом п’яти років обіймати посади на публічній службі особам органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зокрема суддям, співробітникам правоохоронних органів, стосовно яких встановлено рішенням суду, що вони: співпрацювали зі спеціальними службами іноземних держав як таємні інформатори в оперативному отриманні інформації; своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їхньому здійсненню), спрямовані на підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України; закликали публічно до порушення територіальної цілісності та суверенітету України; розпалювали міжнаціональну ворожнечу; своїми протиправними рішеннями, дією чи бездіяльністю призвели до порушення прав людини та основоположних свобод, визнаних рішенням Європейського суду з прав людини.

Згідно з офіційною інформацією Міністерства юстиції України, станом на 16 жовтня 2016 року люстраційну перевірку відповідно до Закону України «Про очищення влади» здійснено щодо 278 018 осіб, з яких: 208 780 — діючих чиновників, 69 238 — претендентів на зайняття посад публічної служби (на момент прийняття закону в Україні налічувалося близько 700 тисяч чиновників, з них близько 300 тисяч — державні службовці). У 2014–2016 роках до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення цього закону, включено відомості стосовно 1000 осіб (відомості стосовно 66 осіб виключено: стосовно 53 — за рішенням суду, 4 — за обґрунтованим рішенням органу перевірки, 5 — за поданням Президента, 4 — як учасників антитерористичної операції). Серед включених до вказаного реєстру — 258 працівників органів Державної фіскальної служби, 206 — прокуратури, 190 співробітників органів Міністерства внутрішніх справ, 59 — Служби безпеки України, 173 працівники інших центральних органів виконавчої влади, 48 — обласних і районних державних адміністрацій. Передбачені законом люстраційні заборони застосовано за такими критеріями: за обіймання відповідної посади — щодо 553 осіб; за вчинення певних дій та/або ухвалення певних рішень працівниками правоохоронних органів та суддями — 113 осіб; за неподання заяви про проведення люстраційної перевірки — 111 осіб; за результатами майнової (антикорупційної) перевірки — 110 осіб; колишніх штатних агентів Комітету державної безпеки СРСР та Української РСР — 43 особи; високопосадових функціонерів Комуністичної партії Радянського Союзу — 4 особи. Станом на 16 жовтня 2016 року на посадах у державних органах знаходилося близько 100 осіб, до яких мала бути застосована заборона обіймати публічні посади, зокрема в Адміністрації Президента України (керівник апарату глави держави), державній виконавчій владі (голови двох обласних державних адміністрацій та інші), органах прокуратури (зокрема керівник Генеральної інспекції внутрішніх розслідувань та безпеки Генеральної прокуратури України, перший заступник прокурора Автономної Республіки Крим), центральному апараті Міністерства внутрішніх справ (керівник робочого апарату Українського бюро Інтерполу), Службі безпеки України (троє начальників обласних управлінь і начальник Головного слідчого управління), Державній службі фінансового моніторингу (заступник голови служби), Державній судовій адміністрації (голова).

Найбільше порушень щодо виконання Закону України «Про очищення влади» виявлено у Державній фіскальній службі, у якій до 76 осіб усупереч цьому закону не були застосовані звільнення з посад та заборона обіймати посади на публічній службі, серед них — начальник Головного управління у місті Києві, директор департаменту, троє заступників обласних управлінь. Представники Міністерства юстиції України заявили про саботаж люстрації з боку керівництва Державної фіскальної служби, яке безпідставно не застосовувало положення люстраційного закону до посадових осіб, які підпадали під його дію (загалом у системі Державної фіскальної служби — 984 посадових особи при загальній кількості близько 58 тисяч працівників). У Збройних силах України до 11 осіб найвищого командного складу не застосовано люстраційні заборони: до семи осіб — учасників бойових дій, до чотирьох — за правом Президента України не застосовувати люстрацію. У 2014–2016 роках Міністерство юстиції України ініціювало звільнення 70 суддів на підставі Закону України «Про очищення влади», Вища рада юстиції ухвалила таке рішення лише стосовно одного судді. На підставі аналізу реалізації Закону України «Про очищення влади» Міністерство юстиції України виявило основні схеми уникнення люстрації високопосадовцями, які підпадали під дію цього закону: невиконання відповідними суб’єктами (Президентом, Генеральним прокурором, головою Державної фіскальної служби, Радою суддів України) обов’язків щодо звільнення з посад та застосування люстраційних заборон до осіб, до яких вони мали бути застосовані; використання судів для отримання потрібних рішень (щодо непоширення дії закону на певну категорію осіб, зміни періоду перебування на посаді особи, яка підпадає під люстрацію тощо); виведення з-під дії закону певних категорій посад за рішенням керівника державного органу шляхом спекулятивного тлумачення його положень; безпідставне звільнення від люстрації осіб, до яких за законом таке звільнення не могло бути застосоване. Широкий суспільний резонанс отримало призначення колишнього першого заступника Міністра закордонних справ Р. Демченка (2010–14), який підпадав під дію Закону України «Про очищення влади», на високі держпосади: Президентом П. Порошенком у 2014 – на посаду радника глави держави, президентом В. Зеленським у 2019 – на таку ж посаду, а у 2020 – на посаду першого заступника секретаря Ради національної безпеки і оборони України та голови Комітету з питань розвідки при Президентові України (звільнений лише 2022).

У листопаді 2014 та березні 2015 року Верховний Суд України, у березні 2015 року — сорок сім народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з поданнями про визнання неконституційними багатьох (ключових) положень Закону України «Про очищення влади», стверджуючи, що він порушує конституційні принципи верховенства права, рівності та справедливості, заборони дискримінації, правової визначеності, презумпції невинуватості, дотримання та гарантування базових прав людини, індивідуального характеру юридичної відповідальності. Тоді ж Конституційний Суд України відкрив провадження за цими поданнями і почав їхній розгляд. Однак станом на вересень 2022 року жодного рішення у цих справах Конституційним Судом України не прийнято. Це свідчить про те, що, незважаючи на перманентну зміну (й певне очищення) складу Конституційного Суду України, у ньому за цей час не знайшлося потрібної (мінімум десяти) кількості голосів для ухвалення одного з можливих рішень: визнання закону конституційним, визнання закону неконституційним повністю, визнання закону неконституційним в окремій частині, закриття провадження у справі. Політичне керівництво держави неодноразово заявляло про готовність удосконалити люстраційний закон відповідно до рекомендацій Венеційської комісії, яка дійшла висновку, зокрема, про те, що: складно виправдати надто пізню люстрацію колишніх комуністичних функціонерів; потрібно уточнити перелік посад, що підлягають автоматичній люстрації; переглянути критерії люстрації; вину особи необхідно доводити у кожному конкретному випадку і не визнавати лише на підставі приналежності до певного державного органу; суддів слід виключити з цього закону, оскільки їхня діяльність є предметом іншого спеціального люстраційного закону. Однак ці рекомендації не враховані, тому Закон України «Про очищення влади» продовжує діяти у тому вигляді, у якому він був ухвалений (у 2014–2020 роках до нього шість разів вносили зміни, але вони стосувалися або термінологічних уточнень, або особливостей його застосування до військовослужбовців в умовах збройної російської агресії).

Натомість Конституційний Суд України досить швидко ухвалив рішення щодо іншого люстраційного закону – положення Закону України «Про вищу освіту». Ним встановлено заборону особі, яка «голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року», бути обраною, призначеною (зокрема в. о.) на посаду керівника вищої освіти. Конституційний Суд України визнав вказане положення неконституційним й аргументував це тим, що: оспорювана норма є невизначеною, оскільки неможливо встановити, які з прийнятих 16 січня 2014 законів належать до категорії диктатор.; передбачена вказаною нормою заборона обіймати посади керівників закладів вищої освіти є юридичною відповідальністю, а народні депутати не можуть мати юридичної відповідальності за результати голосування (рішення від 20 грудня 2017 № 2‑р/2017). Це рішення не було одностайним – низка суддів висловила до нього окрему думку і вказала, що воно не базується на Конституції України, є юридично необґрунтованим, ним Конституційний Суд України поставив під сумнів правомірність Революції гідності, під час якої реалізовано право на повстання проти тиранії (диктатури), що закріплено у Загальній декларації прав людини 1948 і випливає зі змісту преамбули, статей 1, 3, 5, 39 Конституції України.

Люстраційні заходи, здійснені на підставі вказаних законів, безперечно дали позитивний результат. Однак належного О. в., що б забезпечило домінування державницьких, професійних і доброчесних кадрів у всіх сферах і на всіх рівнях публічної влади, в Україні не відбулося. Відтак найбільшою проблемою України була і залишається публічна влада – її формування та функціонування.

Завантажити статтю